Stærke kommuner stækker OPP
Hvorfor er offentlig-private partnerskaber ikke mere udbredt i Danmark, når de for eksempel er det i Storbritannien? Svaret består af flere forskellige faktorer, siger EY
Et par skoler med offentlig finansiering hist og her er det blandt andet blevet til i kommunerne, mens regionerne bruger OPP-modellen til enkelte hospitalsbyggerier. Staten har som den mest aktive danske OPP-bygherre afprøvet modellen gennem større projekter - blandt andet byretter og Rigsarkivet.
Hvorfor udbredelsen ikke er større, har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen prøvet at kortlægge ved at undersøge barrierer, men forklaringerne er ikke blot deponeringsregler og dyr finansiering, som styrelsens rapport pegede på, siger revisions- og konsulentvirksomheden EY (tidligere Ernst & Young, red.). Ifølge EY er der brug for at tage nogle andre briller på og lade være med at gentage de samme OPP-barrierer.
Kommunestruktur
Den danske kommunestruktur, hvor kommunerne i meget høj grad har selvstyre, adskiller sig fra strukturen i eksempelvis Storbritannien.
- I Storbritannien bestemmer kommunerne meget mindre, end de gør i Danmark. Hvor der i Danmark har været opført et par skoler hist og her efter OPP-modellen med offentlig finansiering, har Storbritannien haft massive investeringer i OPP-projekter på skoleområdet, siger Klaus Ahm, partner i EY.
Den engelske regering igangsatte investeringsprogrammet Building Schools For the Future, hvor en stor del af skolerne blev opført som Private Finance Initiative-projekter (PFI), som svarer til, hvad man i Danmark kalder OPP med privat finansiering. I Storbritannien var projektet sat i gang af regeringen, og investeringerne kom oppefra i modsætning til i Danmark, hvor det er kommunerne, der investerer i eksempelvis skoler.
PFI-projekterne fylder en del af HM Treasurys (det britiske økonomi- og finansministerium, red.) budget, men det er ifølge Klaus Ahm langt fra kommet dertil, at der ikke er stort nok råderum til andre ting. Klaus Ahm tilføjer, at man i Storbtitannien og andre lande har brugt OPP-modellen blandt andet, fordi der har manglet kapital.
- Nogle lande har ukritisk efterspurgt finansiering og tænkt kortsigtet. Det væsentligste er, at man har råd til det. I Storbritannien har det vist sig at være økonomisk fordelagtigt, og man har haft råd til at betale, siger han.
Binder budget
Director i EY’s afdeling for Infrastructure Advisory Jonas Bjaaland, som har været udstationeret i Storbritannien, forklarer, at det kan være en udfordring for kommunerne, at budgettet bliver bundet op.
- Det er en problemstilling, at kommunerne binder sig i lang tid for at få totaløkonomiske fordele. Hvis man har mange OPP-projekter i gang, kan det binde næsten hele budgettet op, men det er slet ikke nået dertil endnu, siger han.
Ifølge Klaus Ahm vil det ikke være ret sandsynligt, at man kommer til at se en massiv opgradering af folkeskolerne i Danmark ved hjælp af OPP-modellen som i Storbritannien.
- Det er svært at forestille sig, at kommunerne kan bundte skolerne i OPP-projekter, fordi de er underlagt lånebekendtgørelsen, der styrer kommunernes anlægsaktiviteter, siger han og fortsætter:
- Det ville imidlertid give god mening at tillade OPP-projekter, hvis der er en god businesscase. Flere kommuner har eksempelvis ikke passet deres bygninger ordentligt. OPP kan være en måde at finansiere større omstillinger af drift, og med OPP-modellen ved man, hvad det koster årligt. OPP-modellen kan bruges til både nybyggeri og genetablering/renovering af den eksisterende bygningsmasse. I Storbritannien er der eksempler på, at man har bundtet skole-renoveringsprojekter i et samlet OPP-udbud.
Ressourcekrævende
Det er tids- og ressourcekrævende at lave OPP-projekter. Det argument har ofte været på banen mod OPP-projekter, og det var også blandt de største barrierer, kommuner og regioner pegede på i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse om OPP-barrierer.
I Danmark har man ifølge EY traditionelt været vant til, at der har været en høj grad af tekniske kompetencer involveret i design og projektering, inden man udbød projektet. OPP-modellen bryder med den tradition.
- OPP-projekter bygger typisk på funktionskrav frem for aktivitetskrav. Det nedbringer også omkostningerne i forhold til hele projektet og indebærer, at ingeniørerne ikke skal definere et helt projekt på forhånd med alle de forskellige elementer, som projektet skal indeholde, siger Klaus Ahm og uddyber:
- Opgaverne defineres ikke blot som man "plejer", men i stedet for får markedet lov til at give sit bud på, hvordan en given funktion bedst kan opnås. Den omstilling - fra detaljerede kravspecifikationer til funktionskrav - kan være udfordrende for nogen. Den kræver et skift i tankesættet.
Det skift i tankesættet har været en udfordring i forbindelse med de første danske OPP-projekter. Ifølge Klaus Ahm er det danske OPP-marked imidlertid modnet over de seneste år, og transaktionsomkostningerne er reduceret.
- Markedet har opbygget OPP-kompetencer - både på leverandør- og rådgiversiden. Den dybe tallerken er så at sige opfundet. Der er kommet solid erfaring ind, og man har oparbejdet kompetencer i at være en god bestiller, siger han.
Risiko koster
I modsætning til i Storbritannien, hvor erfaringen med OPP er så stor, og hvor OPP-kontrakterne er standardiserede, så OPP-leverandørerne ved, hvad de byder på, er der i Danmark et par eksempler på kontrakter, der har skilt sig ud - eksempelvis et nyt kontorknudepunkt på Kalvebod Brygge, hvor OPP-leverandøren i første omgang skulle påtage sig de risici, der var forbundet med blandt andet jordforurening og salg eller udlejning af ejendom, når kontrakten udløb.
- Når det ikke er “plain vanilla", og der er usikkerhed omkring flere aspekter i kontrakten, så er investorerne ikke interesserede, siger Jonas Bjaaland.
Klaus Ahm påpeger, at det er dyrt for det offentlige at lægge visse risici over på den private part:
- Når et OPP-konsortium påtager sig risici, som ikke umiddelbart er oplagte for det at håndtere, så bliver der lagt store risikotillæg til. Når der er større risici end gavnligt, gør det OPP-leverandørerne usikre, og så overvurderer de risikoen. Dermed bliver det også dyrere for bestilleren. Derfor er det væsentligt, at en given risiko bæres af den part, som bedst er i stand til at håndtere den risiko.
